據(jù)悉,我國已成立能源法起草組。國家能源辦、發(fā)改委、國務院法制辦、財政部和中編辦等15家單位參與起草工作。
起草組認為:“目前中國還缺少全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導向、總體調(diào)整能源關系和活動的能源基本法,為了妥善應對這些復雜的矛盾和問題,迫切需要制定一部能源領域的基礎性、綜合性法律!
我國現(xiàn)已成為世界第二大能源生產(chǎn)國和第二大能源消費國。到2020年,中國要實現(xiàn)GDP比2000年翻兩番,能源消費將進一步增加,與此有關的能源問題將日趨復雜。在這種形勢下,制定并實施能源法,把國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和綜合性、長效性能源政策上升為可操作的法律規(guī)范,將對我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的實施起到積極作用,對于保障我國能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用、全面建設小康社會具有重要意義。
能源法律體系的“龍頭”法
能源法是調(diào)整能源領域中各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。我國十分重視能源管理工作,自改革開放以來,我國的能源立法得到長足的進步。目前有關能源的法律主要有:電力法、煤炭法、節(jié)約能源法和可再生能源法等。但由于還沒有一部全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略、基本原則和基本政策的基礎性法律,難以解決能源規(guī)劃戰(zhàn)略、管理體制、能源結(jié)構(gòu)、能源安全保障、能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)等綜合性問題。因此盡快制定能源法顯得十分必要。
能源法應該成為在我國能源法律體系中具有“龍頭”作用、協(xié)調(diào)作用和核心地位、基礎地位的綜合性法律。相對于現(xiàn)行的電力法、節(jié)約能源法等能源法律、法規(guī),能源法既不是它們的簡單重復、組合或匯編,也不是與它們完全脫節(jié)的一個全新的法律,而是與它們平行獨立、結(jié)合而不重疊的一部新的法律。作為基礎性、綜合性法律,能源法的調(diào)整對象、范圍應涵蓋各種能源資源的勘探、研究、開發(fā)、生產(chǎn)、運輸、貿(mào)易、消費、利用、節(jié)約、對外合作、能源安全與監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié);應該著重調(diào)整能源領域中的共通的、原則性的、長遠性的關系,解決能源領域中的戰(zhàn)略性、全局性、根本性的問題;應明確我國能源立法的指導思想、基本原則和基本制度,形成節(jié)約和綜合利用能源、提高能源利用效率、保障能源安全與應急的法律規(guī)范;應確定能源發(fā)展規(guī)劃的法律地位,建立能源監(jiān)督管理的科學體制,突出對各具體能源領域法律制度的協(xié)調(diào)、能源與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)、中央和地方的利益的協(xié)調(diào)。
目前在我國制定能源法典的條件尚不成熟,宜先制定單行的能源法,將能源發(fā)展戰(zhàn)略和綜合性、長效性的能源政策,具體化為可操作的法律規(guī)范。對此,目前國外已取得一些成功經(jīng)驗。例如,美國于2005年制定的《國家能源政策法》就是一個比較成功的例子。該法長達1720多頁,共有18章420多條,內(nèi)容廣泛而具體,并具有較強的可操作性。我們可以借鑒國外這些立法經(jīng)驗,制定一部既有綜合性又突出重點、既有政策指導性又有法律規(guī)范性的,具有中國特色的能源基本法。
制定能源法應堅持的原則
要解決我國能源問題、促進我國能源可持續(xù)發(fā)展,必須實行正確的指導方針、發(fā)展戰(zhàn)略和原則。筆者認為,能源法屬于環(huán)境資源法學的研究范疇,在制定能源法時,應妥善處理當前與長遠的關系,實行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好、市場推動”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略,切實轉(zhuǎn)變能源增長方式,調(diào)整并優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu),依靠技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新,形成有利于節(jié)約能源的生產(chǎn)模式和消費模式,發(fā)展節(jié)能型經(jīng)濟,建設節(jié)能型社會、環(huán)境友好社會。
根據(jù)我國能源領域的實際情況,筆者認為,能源法應特別注意規(guī)定、體現(xiàn)和貫徹如下原則:
1.堅持能源可持續(xù)利用原則,實施能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。實施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略應作為新時期我國能源發(fā)展的基本方針和長遠戰(zhàn)略,成為貫穿能源法的基本原則。能源可持續(xù)發(fā)展,就是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展所需要的能源,實現(xiàn)能源和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
2.立足國內(nèi),充分利用國內(nèi)、國際“兩種資源、兩個市場”的原則。從中國的國情出發(fā),在立足于國內(nèi)能源的勘探、開發(fā)與建設的同時,應加強對國際油氣及礦產(chǎn)資源的利用,充分利用國內(nèi)、國際“兩種資源、兩個市場”,積極參與世界能源資源的合作與開發(fā),保障中國能源的可持續(xù)利用。
3.堅持能源多元化和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的原則。能源法立法應堅持“以電力為中心,煤炭為基礎,大力開發(fā)水電、石油和天然氣,積極發(fā)展核電、新能源和可再生能源,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),增加優(yōu)質(zhì)能源的供應”的戰(zhàn)略和能源多元化原則。多元化主要指能源結(jié)構(gòu)的多元化,既包括品種的多元化,積極發(fā)展石油、天然氣、液化氣、核電以及水電、風電、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源,也包括來源地的多元化。
4.堅持節(jié)約能源的原則。節(jié)能是國家發(fā)展經(jīng)濟的一項長遠戰(zhàn)略方針。能源法立法應堅持將節(jié)約能源放在首位,在資源開采、加工、運輸、消費和能源開發(fā)利用等環(huán)節(jié),建立覆蓋全過程的全面節(jié)約的管理制度,建立資源節(jié)約型國民經(jīng)濟體系和資源節(jié)約型社會,堅決遏制浪費、破壞資源能源的現(xiàn)象,實現(xiàn)資源能源的永續(xù)利用。
5.堅持不斷提高能源利用效率和效益的原則。提高效率,即提高能源的開發(fā)和利用效率。能源法立法應該貫徹提高能源效率的原則,既考慮經(jīng)濟活動的內(nèi)部效率,也考慮經(jīng)濟活動的外部效率,努力實現(xiàn)整體效益、總體效益和最佳效益的統(tǒng)一、最大化和最優(yōu)化。
6.堅持在發(fā)展能源的同時保護環(huán)境的原則。能源既是經(jīng)濟快速發(fā)展必不可少的物質(zhì)保障,又是重要的污染源。能源法立法應實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略,堅持“環(huán)境友好、環(huán)境污染最小”的發(fā)展道路,促進環(huán)境友好型社會的建設,努力減輕能源生產(chǎn)和消費對環(huán)境的影響。
建立科學合理的制度規(guī)范
能源法不能僅僅是有關國家能源方針、原則的政策性宣言,還應該確立我國能源的管理體制和重要法律制度,只有這樣才能體現(xiàn)能源法的法律規(guī)范性和可操作性。
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能源產(chǎn)業(yè)是關系到國民經(jīng)濟發(fā)展和國家經(jīng)濟安全的重要產(chǎn)業(yè),又是一個綜合性很強的產(chǎn)業(yè)部門,能源監(jiān)督管理工作十分重要,改革和完善管理體制,是保證和促進能源工業(yè)進一步發(fā)展的根本措施之一。能源法應該構(gòu)建起科學、有效的能源監(jiān)管體制,明確各有關能源政府管理部門的職責。根據(jù)國外經(jīng)驗和教訓,能源管理應當由統(tǒng)一的和有權(quán)威的政府部門負責。美國已經(jīng)通過立法建立能源部和獨立的能源管制委員會,還有其他數(shù)十個國家也設置有國家能源部,這些值得我國借鑒。未來能源法要解決好能源統(tǒng)管和分管的相互分工和銜接的問題,建立統(tǒng)一的政府能源管理部門,加強國家對能源的集中、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理,實行以戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體制。在此基礎上建立協(xié)調(diào)的能源決策機制,統(tǒng)籌能源各分管部門和各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào),綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策。
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能源法應該規(guī)定如下基本法律制度:
一是能源規(guī)劃制度。能源規(guī)劃是指根據(jù)國家或地區(qū)的能量資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,對一定時期和一定范圍能量資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和管理工作所作的總體安排。能源規(guī)劃制度是有關調(diào)整能源規(guī)劃活動的各種法律規(guī)范的有機統(tǒng)一體系,是通過立法確立的有關能源規(guī)劃的編制、實施和管理的一套規(guī)則,是能源規(guī)劃工作的制度化和法定化。按規(guī)劃內(nèi)容可以將能源規(guī)劃分為綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃,按規(guī)劃范圍可以將能源規(guī)劃分為全國能源戰(zhàn)略規(guī)劃、流域能源規(guī)劃和行政區(qū)域能源規(guī)劃,按規(guī)劃期可以劃分為長期規(guī)劃和近期規(guī)劃。能源法應該明確規(guī)定能源規(guī)劃的法律地位和法律效力、規(guī)劃的主要內(nèi)容和編制程序、規(guī)劃審批機關和審批程序、不同類型的能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)、違反能源規(guī)劃的法律責任等內(nèi)容。
二是能源安全制度。能源是國家戰(zhàn)略性公共產(chǎn)品,是國家經(jīng)濟的生命線。能源安全是國家安全的重要基礎,是實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會進步所必需的基本保障。目前我國尚缺乏應對、處理能源安全問題和有關能源儲備的法律制度,能源法應重視能源安全,設立能源安全的法律制度,包括能源(特別是石油)儲備制度和能源危機應對和處理制度等。能源安全涉及眾多問題,但最為重要的是石油安全問題。我國到2020年,石油消費量最少要到4.5億噸,屆時石油供應的對外依賴程度可能接近60%,與目前美國的水平相當,由此帶來的石油安全問題是一個極具挑戰(zhàn)性的重大問題,能源法應該對此未雨綢繆、超前規(guī)范,將建立健全“石油安全”和“石油儲備”制度作為一項重要內(nèi)容。
此外,還應包括:能源開發(fā)的法律制度,節(jié)能制度,推廣先進的能源科學技術(shù)、提高能源利用效率的制度,能源勘查、調(diào)查、監(jiān)測、評價、統(tǒng)計、資料收信和信息管理制度,能源企業(yè)申報、登記、行政許可、審計的制度,能源產(chǎn)品、技術(shù)和設施的名錄制度、淘汰制度,對能源開發(fā)、利用、節(jié)約、安全的現(xiàn)場檢查、限期治理、行政處罰的制度,以及其他追究違法責任的制度等。
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